Loss and Damage
Loss and Damage
Oltre trent’anni di dibattito internazionale sul tema delle perdite e dei danni legati al clima (Loss & Damage, L&D), e ancora non si è arrivati a una definizione condivisa. Delegati, negoziatori, scienziati ed esperti, da Paesi sviluppati e Paesi in via di sviluppo, hanno spesso dato interpretazioni diverse e persino contrastanti di L&D, un tema da sempre caratterizzato da questioni controverse - come richieste di giustizia, di attribuzione delle responsabilità - e azioni di risarcimento e compensazione. Quel che c'è da sapere su una delle espressioni più rilevanti della questione climatica.
La risposta globale per affrontare il cambiamento climatico è evoluta nel corso del tempo. All’inizio, l’attenzione era quasi interamente rivolta alla riduzione delle emissioni di gas serra per limitare il riscaldamento globale e i suoi impatti. Quindi, quando è diventato chiaro che alcuni degli impatti dei cambiamenti climatici si sarebbero inevitabilmente concretizzati, anche l’adattamento si è guadagnato una maggiore considerazione nel dibattito. Più recentemente, è emerso che anche in presenza di misure di mitigazione, alcuni degli impatti più severi dei cambiamenti climatici saranno inevitabili e avranno il potenziale di andare a colpire vite e mezzi di sostentamento in tutto il mondo, oltre a spingere le persone, le comunità e i Paesi verso i propri limiti fisici e socio-economici di adattamento.
C’è pertanto un crescente bisogno di affrontare gli impatti residuali legati al clima, definiti come ‘Perdite e Danni’ (Loss and Damage, L&D).
Che cosa si intende con il termine di “Loss and Damage” (“Perdite e Danni”)?
Sebbene manchi ancora una definizione ufficiale all’interno della Convenzione Quadro delle Nazioni Unite sui Cambiamenti Climatici (UNFCCC), il termine L&D può indicare in generale i potenziali impatti negativi che si materializzano in Paesi in via di sviluppo particolarmente vulnerabili, a causa sia di eventi estremi, che dei cosiddetti eventi “a lenta insorgenza” (slow onset events)*, dopo che siano state realizzate tutte le possibili misure di mitigazione e adattamento.
L&D include una grande varietà di impatti, alcuni dei quali possono essere quantificati ed espressi in termini monetari (per esempio, gli impatti sulle infrastrutture o sulla produzione agricola) e altri che sono sempre più spesso indicati come “perdite non economiche”, inclusa la perdita di biodiversità, territorio, patrimonio e identità culturale, conoscenze indigene, e che abbracciano la problematica emergente della mobilità umana indotta dal clima.
Il concetto amplia quello di impatti dei cambiamenti climatici sottolineando l’inevitabilità e irreversibilità di certi effetti, e sottolineando il ruolo giocato dai vincoli e dai limiti dell’adattamento come fattori chiave per esiti avversi.
La ricerca sul L&D è piuttosto recente, dal momento che i primi articoli sull’argomento sono stati pubblicati solo a partire dal 2013. Il Quinto Rapporto di Valutazione (AR5) dell’Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) – la più autorevole panoramica sullo stato delle conoscenze riguardanti la scienza del clima – non fa alcuna menzione del L&D e il termine appare per la prima volta solo nel 2018 nel suo Rapporto Speciale “Global Warming of 1.5°C”, dove il Glossario distingue tra “Loss and Damage” (in lettere maiuscole) “per fare riferimento al dibattito politico nell’ambito dell’UNFCCC in seguito all’istituzione nel 2013 del Meccanismo Internazionale di Varsavia per le Perdite e i Danni”, e “perdite e danni” (in lettere minuscole) “per fare riferimento in generale al danno dovuto agli impatti (osservati) e ai rischi (attesi).”
* Eventi a lenta insorgenza (slow onset events, come riportato nella Decisione 1/CP.16): innalzamento del livello del mare, acidificazione degli oceani, aumento delle temperature, desertificazione, perdita di biodiversità, degradazione delle foreste e del suolo, ritiro dei ghiacciai e relativi impatti, fenomeni di salinizzazione.
Eventi estremi (alcuni esempi): siccità, ondate di calore, storm surge (azione combinata di vento, pressione atmosferica e onde), cicloni tropicali e alluvioni.
Gli impatti dei cambiamenti climatici includono sia quelli dovuti agli eventi estremi, sia quelli legati agli eventi a lenta insorgenza, entrambi capaci di portare a perdite e danni. Credits: UNFCCC
Il tema del L&D nell’ambito dell’Accordo di Parigi e dell’UNFCCC
La mancanza di una definizione ufficiale è dovuta alle controversie politiche che hanno caratterizzato il dibattito sul L&D fin dai suoi esordi, all’inizio degli anni ’90. In particolare, è radicata nelle richieste dell’Alleanza dei piccoli Stati Insulari (AOSIS) di un fondo assicurativo internazionale per compensare i Paesi vulnerabili delle piccole isole e i Paesi in via di sviluppo con aree al di sotto del livello del mare, dagli impatti causati dall’innalzamento del livello del mare. Il riferimento alle contestate nozioni di compensazione e responsabilità hanno reso i negoziati tra Paesi sviluppati e in via di sviluppo particolarmente difficili, e ci sono voluti più di 20 anni per ancorare il concetto di L&D all’architettura dell’UNFCCC attraverso l’istituzione del Meccanismo Internazionale di Varsavia (WIM, Warsaw International Mechanism).
“Alla ricerca di una via per andare avanti, le Parti “si sono trovate d’accordo sul fatto di essere in disaccordo” su una definizione rigorosa di L&D nell’ambito di UNFCCC; questa ambiguità costruttiva è stata utile per istituzionalizzare il L&D all’interno dei negoziati UNFCCC, depolarizzando al contempo il dibattito attorno a questo tema.”
Elisa Calliari, CMCC@Ca’Foscari
WIM è il principale strumento nel processo dell’UNFCCC per affrontare le perdite e i danni associati agli impatti dei cambiamenti climatici nei Paesi in via di sviluppo, particolarmente vulnerabili agli effetti negativi del cambiamento climatico, in maniera esaustiva, integrata e coerente, migliorando la generazione di conoscenza, rafforzando il dialogo e la cooperazione, e potenziando le azioni di sostegno e supporto, inclusi finanza, tecnologia e capacity building. Il WIM è guidato nello svolgimento delle sue funzioni da un Comitato Esecutivo.
L’Accordo di Parigi (2015) ha elevato il profilo politico del L&D trattando la questione in un articolo specifico, separato dall’adattamento (articolo 8), e garantendo la continuazione del Meccanismo Internazionale di Varsavia nel programma climatico post-2020.
La COP21 ha inoltre richiesto al Comitato Esecutivo di stabilire una “stanza di compensazione” per il trasferimento del rischio (Fiji clearing house for risk transfer), in modo da facilitare gli sforzi per sviluppare e implementare esaurienti strategie di gestione del rischio, e ha imposto la creazione di una task force sul dislocamento (task force on displacement), per sviluppare raccomandazioni per approcci integrati per scongiurare, minimizzare e affrontare il dislocamento.
L’attuale piano di lavoro del Comitato Esecutivo del WIM è stato approvato dalle Parti nel corso della COP23 di Bonn (2017). Cinque gruppi tematici di esperti svolgono un ruolo cruciale nel portare avanti le varie attività correlate**. A tutt’oggi, il lavoro del Comitato Esecutivo si è focalizzato sul miglioramento della comprensione e della consapevolezza sul tema del L&D, e sulla promozione della collaborazione con i principali portatori d’interesse. L’adempimento della sua terza funzione di azione e supporto è stata lasciata indietro, e la natura “politica” del L&D è stata spesso ritenuta responsabile e incolpata per questo.
**1) Expert Group sugli eventi “a lenta insorgenza” (SOEs, slow onset events), istituito alla fine del 2020 – tra i suoi esperti, Jaroslav Mysiak, Direttore della Divisione di ricerca ‘Risk assessment and adaptation strategies’ della Fondazione CMCC; per maggiori informazioni, clicca qui – ;
2) Expert group on non-economic losses (Gruppo di esperti sulle perdite non economiche, NELs);
3) Technical Expert Group on Comprehensive Risk Management (Gruppo di esperti per la gestione del rischio, TEG-CRM);
4) Task Force on Displacement (Task Force sul Dislocamento, TFD);
5) Expert group on action and support (Gruppo di Esperti per l’azione e il supporto, A&S)
Pietre miliari del lavoro attorno al L&D sotto la guida del Comitato Esecutivo. Credits: UN Climate Change
Questioni (politiche) ancora aperte
Nel contesto dei negoziati UNFCCC, i punti di vista sul L&D variano significativamente, e c’è persino un dibattito su quali perdite e danni dovrebbero essere presi in considerazione e perché. Terreni chiave del contendere fra le Parti rimangono il posizionamento della governance del L&D rispetto all’adattamento (“L&D ‘all’interno’ o ‘oltre’ l’adattamento”) e le dispute intorno alle questioni legate alla giustizia e alle richieste di compensazione e di assunzione di responsabilità degli stati.
Lo studio “Making sense of the politics in the climate change loss & damage debate” mette in luce le problematiche complesse che stanno alla base e alimentano la contesa all’interno dei negoziati UNFCCC sul tema del L&D. L’articolo mostra che, lungi dall’essere una disputa monolitica, il tema del L&D catalizza discussioni diverse, intrecciate e tuttora irrisolte. La ricerca identifica cinque aree di contesa, incluse le continue discussioni intorno al concetto di compensazione; i conflitti sulla legittimità nel considerare il L&D come un terzo pilastro dell’azione climatica; le tensioni esistenti tra la dimensione politica e tecnica del dibattito; le discussioni sulla responsabilità per le perdite e i danni subiti; e il collegamento del L&D con altre questioni irrisolte nell’ambito della Convenzione.
La relazione tra L&D e governance dell’adattamento ha importanti implicazioni, dal momento che ha a che fare con il nodo cruciale se il L&D debba essere considerato come qualcosa di distinto e di aggiuntivo rispetto all’adattamento – diventando pertanto il terzo pilastro nel dibattito politico internazionale sul clima, a fianco di mitigazione e adattamento – o se invece debba essere considerato come parte integrante di esso. “I Paesi in via di sviluppo e i Paesi sviluppati hanno storicamente dato due interpretazioni molto diverse di questo concetto”, spiega Elisa Calliari, ricercatrice di CMCC@Ca’Foscari. “I Paesi in via di sviluppo, più vulnerabili, hanno storicamente dichiarato che il L&D si riferisce a politiche, attività, meccanismi finanziari che vanno ‘al di là dell’adattamento’, avanzando richieste per l’istituzione di una sorta di meccanismo compensativo – assicurativo per porre rimedio agli impatti irreversibili dei cambiamenti climatici. I Paesi sviluppati hanno contestato questa interpretazione e si sono opposti con forza a qualsiasi richiesta di compensazione e di assunzione di responsabilità.
Hanno cercato invece di mantenere il tema del L&D saldamente all’interno dell’adattamento e hanno sottolineato le sovrapposizioni con l’ambito della Riduzione del rischio di disastri (Disaster Risk Reduction, DRR) e la sfera umanitaria.”
Ph credits: Ahmed Akacha da Pexels
Alla fine è stato raggiunto un compromesso politico nella decisione allegata all’Accordo di Parigi, con la dichiarazione che l’articolo 8 sul L&D dell’Accordo non fornisce una base per richieste di assunzione di responsabilità o di risarcimento.
“Le richieste di compensazione e di assunzione di responsabilità che da sempre sono associate al tema del L&D”, aggiunge Elisa Calliari, “sono sempre state un vero e proprio tabù all’interno dei negoziati, perché i Paesi sviluppati sono restii ad aprire quello che potrebbe rivelarsi un vaso di Pandora d’infinite richieste di risarcimenti economici per i sempre più numerosi effetti negativi legati al clima che si vanno materializzando in giro per il mondo, e in ultima analisi questo è anche il motivo per cui ci sono voluti vent’anni affinché il dibattito sul L&D fosse finalmente inserito all’interno della Convenzione Quadro. L’elaborazione di uno specifico articolo dedicato al L&D all’interno dell’Accordo di Parigi ha fornito il riconoscimento della questione all’interno del diritto internazionale e ha avuto un ruolo chiave nell’affermare la sua importanza politica. Per questo motivo, la sua inclusione è stata vista come un importante traguardo per i Paesi in via di Sviluppo. Allo stesso tempo, l’esplicita esclusione di qualsiasi richiesta di responsabilità e compensazione all’interno dell’Accordo di Parigi è stata vista come un’importante vittoria conseguita dagli stati sviluppati del Nord del mondo.”
Pertanto, l’attuale approccio al L&D nell’architettura della governance climatica rimane ambiguo e persistono molte preoccupazioni sulle implicazioni finanziarie nell’affrontare il L&D. Di conseguenza, sostenere e portare avanti azioni concrete in favore del L&D rimane una sfida.
“La valutazione dei rischi legati al clima, delle vulnerabilità e delle capacità di far fronte agli impatti ha stimolato la convergenza tra l’adattamento ai cambiamenti climatici e la Riduzione del rischio di disastri (DRR). Il Loss & Damage associato agli impatti dei cambiamenti climatici si basa di fatto sui metodi e i principi sviluppati da queste due comunità.”
Jaroslav Mysiak, Fondazione CMCC e componente del SOEs Expert Group
Storie di cambiamenti climatici e loss and damage: le animazioni dello International Institute for Environment and Development
Prossimi passi
La COP25, che si è svolta a Madrid alla fine del 2019, ha portato all’istituzione del Santiago Network, che vuole essere una sorta di “braccio” per l’attuazione del Meccanismo Internazionale di Varsavia, e aspira a collegare i Paesi in via di sviluppo vulnerabili con chi è in grado di fornire assistenza tecnica, conoscenze, risorse per affrontare i rischi climatici, per scongiurare, ridurre al minimo e affrontare le perdite e i danni a livello locale, regionale e nazionale.
“Il tema del L&D è al centro del dibattito internazionale nell’ambito dei negoziati UNFCCC da più di trent’anni”, conclude Elisa Calliari. “Secondo me l’istituzione del Network di Santiago è importante perché solleva una questione chiave: come possono oggi tutte queste discussioni sul L&D tradursi in attività e misure pratiche da intraprendere a livello nazionale?”
Le Parti hanno continuato questa discussione alla COP26, in particolare focalizzandosi su come fosse possibile rendere ancora più operativo il Network di Santiago. “Già durante la pre-COP è emerso un crescente consenso tra le Parti sul fatto che andasse fatto di più per aiutare i Paesi più vulnerabili a far fronte agli impatti sempre più numerosi”, spiega Eleonora Cogo, CMCC senior scientific manager presso la Divisione scientifica ISCD – Information Systems for Climate science and Decision-making (al momento della realizzazione di questa intervista, ndr), “alla fine le Parti sono state in grado di accordarsi sulle funzioni del Network di Santiago e di posticipare ulteriori discussioni sui meccanismi di finanziamento alla prossima sessione dei negoziati. Durante questo segmento ministeriale, ci sono state soprattutto richieste a gran voce per l’istituzione di un ente dedicato alle perdite e ai danni.”
Il Patto per il Clima di Glasgow (Glasgow Climate Pact) ha accolto con favore “l’ulteriore operatività del Network di Santiago per evitare, minimizzare e far fronte alle perdite e ai danni associati agli effetti negativi dei cambiamenti climatici, incluso l’accordo sulle sue funzioni e il processo per sviluppare ulteriormente i suoi assetti istituzionali.”
Inoltre, la decisione finale afferma che “il Network di Santiago riceverà fondi per sostenere l’assistenza tecnica per l’implementazione di approcci pertinenti per evitare, ridurre al minimo e affrontare le perdite e i danni […] nei Paesi in via di sviluppo […]” e invita “i Paesi sviluppati a fornire i fondi per rendere pienamente operativo il Network di Santiago e per la fornitura di supporto tecnico.”
Un importante risultato di questa COP, “un vero punto di svolta”, commenta Eleonora Cogo, è stato pertanto la prima menzione di uno spazio specificatamente dedicato alla discussione sui meccanismi di finanziamento alle attività legate al L&D. “Rappresenta”, continua la ricercatrice, “un primo tentativo di cambiare la narrativa tradizionalmente associata al discorso sul L&D, e il riconoscimento del fatto che le opzioni attualmente disponibili non sono adeguate all’entità delle sfide che i Paesi stanno affrontando.”
AOSIS ha proposto la creazione di “un nuovo ente” per supportare questo processo con “specifici fondi”, ma alla fine le parti si sono trovate d’accordo solamente sull’istituzione di un ‘Glasgow Dialogue’ da cui ripartire alla prossima sessione. Un primo passo che ha lasciato tuttavia delusi i Paesi più vulnerabili.
“È sempre più evidente che gli eventi climatici estremi e gli eventi a lenta insorgenza legati al clima stanno diventando sempre più frequenti e devastanti, e che sia necessario cambiare il focus e la narrativa nell’affrontare il L&D, cercando nuovi finanziamenti ed esplorando nuove soluzioni, e rafforzando gli attuali strumenti di risposta, come sistemi di allerta precoce (early warning systems) e schemi assicurativi”, conclude Eleonora Cogo. “Ma rimane un argomento complesso, è sarà cruciale nel prossimo futuro evidenziare i canali finanziari per le perdite e i danni e quali soluzioni per affrontare gli impatti dei cambiamenti climatici funzionino realmente. I Paesi in via di sviluppo chiedono un supporto tecnico, ma anche finanziario, e il tema del L&D sarà al centro delle prossime conferenze in agenda che culmineranno con la COP27.”